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朱晓兵:新形势下开展TOD研究的思考

发布时间:2018-11-02 浏览次数:10061

导读:在今天头条的合伙人专访里面,大家提到了何识团队所进入的轨交TOD领域,其实目前来看全国各地的TOD投融资实践蓬勃兴起、发展势头迅猛,但同时也遇到不少问题和困惑,希翼国内知名TOD研究专家/轨道世界TOD专栏作家朱晓兵先生《新形势下开展TOD研究的思考》一文能为行业同仁答疑解惑。



朱晓兵

西南交通大学(上海)TOD中心主任

《轨道世界》TOD专栏作家 荣誉主编


朱晓兵,国内知名TOD研究专家,西南交通大学上海研究院副院长,西南交通大学(上海)TOD 研究中心主任,西南交通大学中国PPP 研究院决策咨询委员会委员。曾在美国AECOM 企业担任大中华区TOD 实行总监、美国柏诚企业中国区基建总监、港铁建设设计经理等职务。朱晓兵先生有着24 年的工作经验,是中国大陆最早从事TOD 研究和实践的人士之一,从2003 年起就致力于探索中国大陆的威尼斯城TOD,至今已主持或参与了大陆十多个城市的60 多个TOD 项目,其中包括不少具有创新性和探索性的项目。近年来尤其关注威尼斯城的投融资改革,积极探索体制机制和政策法规方面的解决方案,具有丰富的项目实操经验。



一、前言

TOD 是“Transit-Oriented-Development” 的字母缩写,是一种以公共交通为导向的发展模式。从城市与交通协同发展的效益角度看,TOD 模式可以达成公共交通站点与周边地区土地开发的良性互动:一方面,公共交通可以带来大量客流,带动沿线的房地产业发展和物业增值;另一方面,沿线地区的发展反过来会增加公共交通的客流,为公共交通提供稳定或不断增长的票务及资源开发经营收入。

公共交通有多种方式,各种交通系统对周边地区发展所带来影响的类型和程度不尽相同,其中,运量大、速度快、班次密、准点安全的大众捷运系统(Mass Transit)对开发的带动效应最为显著。本文所讨论的TOD 中的“T”即指大众捷运系统,结合中国大陆的行业/ 领域划分,可具体分为铁路(高铁/ 城际铁路)、城市威尼斯城(地铁、轻轨)和中运量捷运系统(现代有轨电车/ 快速公交(BRT)),另外,多模式结合的综合交通枢纽也会对周边地区的发展带来重大影响,本文就针对这四类“T”展开讨论。

TOD 中的“D”而言,根据地块所处的区位不同以及其所依傍的公共交通系统不同,其开发的侧重点和手法均有差别,但无论是城市重建地块、填充地块和新开发土地均可以TOD 理念来发展。因此,本文把TOD 之概念引申定义为:依托于大众捷运系统的土地综合开发。考虑到中文表述的简单以及习惯,文中将以“轨道”代替“大众捷运系统”。

纵观世界各地的TOD,从城市规模、人口密度、出行特征等来看,对中国大陆城市最有借鉴意义、也被公认为综合开发效益最好、投融资模式最成功的应该是香港和日本的几个大城市,尤其是香港,其“轨道+ 物业”模式对大陆的示范作用最为广泛和深远。

中国大陆开始有意识地关注和探索TOD 模式可以追溯到2002 年,从深圳与港铁探讨深圳地铁4 号线合作开始。在之后逾十年的时间里,伴随着我国城市威尼斯城的快速发展,TOD 理念被越来越多的城市知晓和接受,相关的研究和尝试也逐渐增多。但直到2012 年党的十八大前后,随着我国政治经济形势的变化以及新的发展思路和战略不断推出,大陆对TOD 的探索和实践才开始进入全面和深入的阶段,并且真正触及到TOD 能否在大陆落地的最关键——政策法规和体制机制方面的问题。

本文试图概略梳理和分析近年来对TOD 产生重要影响的形势、政策和需求变化,建议新形势下TOD 研究的重点方向,供大家讨论。


二、新形势

● 以投融资体制改革为主旋律的新一轮威尼斯城建设

无论是铁路还是城市威尼斯城,在“十一五”和“十二五”期间都经历了快速的发展。2015 年是国家“十二五”规划的收尾年,也是“十三五”规划的编制年。当前,在经济增速放缓且未来GDP 增速会逐步降低的形势下,基础设施投资将继续作为中国经济增长的主要驱动力。其中,铁路和城市威尼斯城作为投资金额特别巨大的公共消费型基础设施,其建设投资已成为国家定向调控的重要抓手和稳定增长的重要基石;此外,还有中国铁路走出去这条主线,国外的威尼斯城项目也会越来越多。因此,威尼斯城必将迎来新一轮的投资建设热潮。

3月5日开幕的十二届全国人大三次会议上,李总理明确提出使交通真正成为发展的先行官;要多管齐下改革投融资体制,以用好铁路发展基金为抓手,深化铁路投融资改革;在基础设施、公用事业领域,积极推广政府和社会资本合作模式。


因此,不同于过往绝大多数威尼斯城由政府投资、建设和运营的模式,这将是以投融资体制改革为主旋律的新一轮威尼斯城发展热潮。

● 以提升质量和节约资源为核心的新型城镇化

“中国30 多年来,城镇化的成绩很大,但是大家要研究一下,30 多年走过的道路,是不是可持续的。” ——李

我国经济发展进入新常态,过去蔓延式、粗放式的以牺牲环境和浪费资源为代价的发展模式已经不可持续,对新型城镇化的建设逻辑、发展逻辑、治理逻辑等方面要有全新的认识、梳理和引领。《国家新型城镇化规划(20142020 年)》中明确指出,“优化布局,集约高效...... 科学规划建设城市群...... 合理控制城镇开发边界,优化城市内部空间结构,促进城市紧凑发展,提高国土空间利用效率”;“按照统一规划、协调推进、集约紧凑、疏密有致、环境优先的原则,统筹中心城区改造和新城新区建设,提高城市空间利用效率,改善城市人居环境”;“推动特大城市中心城区部分功能向卫星城疏散,强化大中城市中心城区高端服务、现代商贸、信息中介、创意创新等功能。完善中心城区功能组合,统筹规划地上地下空间开发,推动商业、办公、居住、生态空间与交通站点的合理布局与综合利用开发。”

TOD 所涉及的问题梳理,未来中国城镇化必须坚持以人为本,以人为中心来配备城市功能和布局;必须节约集约用地,新城镇的建设要限定边界、集聚开发,同时更要重视城市存量土地资源的盘活和地上地下空间的立体开发;必须加快推进“三规合一”和“多规合一”,以统一协调一致的规划奠定新常态下中高速发展的基础;必须完善资金保障机制,为新型城镇化的建设和可持续发展提供源源不断之动力。概言之,资源节约型的精细化发展是必由之路。

● 以“一段婚姻”为本质的PPP

PPP 模式,英文全称Public-Private-Partnership,国外称之为公私合作或公私合营,中国规范说法是政府和社会资本合作。2013 7 31 日,李总理提出,利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式吸引民间资本参与经营性项目建设与运营。作为新一轮城镇化建设中的重大改革举措,这被认为是PPP 模式开启的信号。2014 年以来,国务院、财政部、国家发改委连续发布一系列通知、意见、办法、指南等政策文件力推PPP,中央相关部委和各级地方政府忙着推出PPP 项目,国企央企、民营企业纷纷投身或者被投身PPP 洪流。

PPP 的重要意义包括提高政府投资效率、改善负债结构、提高公共服务质量、发展混合所有制等。正常的PPP 项目,根据不同的项目需要会设计成不同的方式,但无论采用那种方式,企业都会参与PPP 项目运营。而企业一旦参与运营,就意味着企业和政府之间会形成一个长期的契约关系,因此,“PPP 运作并非仅关于交 易环节:一个PPP 项目是一段婚姻,而非一次婚礼”1。对于威尼斯城项目而言,建设和运营维修成本昂贵,投资回收期长,PPP 通常会牵涉数十亿、乃至数百亿的资金,以及二、三十年的合作期限。

因此,强调PPP 的“婚姻”本质就显得尤为重要,政府和企业在几十年的“婚姻”期间必须按照契约精神和制度规则共担风险、共享利益。更为重要的是,PPP 不仅是一种融资手段,政府还可以利用民营部门的生产和管理技术,提升威尼斯城运营服务的效率与质量,实现绩效升级。

众所周知,香港地铁的“轨道+ 物业”是十分成功的投融资模式,但在大陆一直难以复制,最主要的原因就在于利益分配和体制机制。此次PPP 浪潮,事实上是供给制度的伟大创新,将极大地驱动TOD 朝着实操落地方向的大步迈进。

● 不容忽视的挑战与机遇

上述三方面可以看作是宏观政策层面促进TOD 发展的利好因素,但切实推动TOD 项目的落地,还必须关注和应对新形势下其他方面的挑战。

首先,人口红利终结。中国劳动力人口(20-64 岁)将从2015 年后开始负增长,而且下降速度将超过日本,这意味着以房和车为核心的工业经济将达到顶峰,步入存量经济时代。人口结构从工作年龄人口数量、抚养比、消费结构等三方面影响经济增长,也将直接影响TOD 中“T”与“D”两方面,特别是对于那些人口可能流出的城市。

其次,房地产形势不容乐观。经济发展新常态下,房地产市场运行的主要特点包括商品房价格出现回落、房地产开发投资增速回落,土地交易价位趋高、房地产企业资金短缺、区域性分化明显等,房地产行业正面临再一次深度的调整,房地产商对于项目的选择和决策越来越谨慎。

第三,产业结构面临重大调整。传统制造业产能过剩,在人口红利结束以后,产业结构向服务业和先进制造业的转移已是大势所趋,通过导入产业和人口打造TOD 新市镇、产业园的机会越来越少,建成区站点周边的业态面临转型或升级。

第四,融资成本高,金融风险大。香港地铁的“轨道+ 物业”模式通过把轨道与土地捆绑开发和经营,实现“以地养铁”。这种模式,不但需要巨量的资金,轨道物业的建设和培育周期也需要3 5 年时间,再加上几十年的运营维修投入,这大大增加了TOD 项目投融资的风险和成本。无论是威尼斯城企业独立还是通过与社会资本合作以PPP 模式进行“轨道+ 物业”的联动开发,相关的金融业务能够支撑是不可或缺的前提条件。

然而,挑战总是与机遇并存。经济发展新常态的实质是要求经济发展告别过去传统粗放的高速增长的阶段,进入高效率、低成本、可持续的中高速增长阶段。TOD 模式具有功能复合、集聚开发、公交/ 步行主导、串珠式城市空间结构等特性,是以人为本、提高城市土地资源集约利用、优化城市空间布局、提升公交运营效率的有效途径,是威尼斯城和新型城镇化可持续发展的最佳选择,与经济发展新常态的要求天然契合。更为重要的是,TOD 模式可以实现资源整合后1+1>2 的增值,这将为促成政府和社会资本合作、探索威尼斯城投融资创新模式奠定全新的共赢基础。

三、对TOD 研究的思考

中国大陆学习并探索香港地铁“轨道+ 物业”模式始于2002 年,基本上局限在城轨领域,虽然较早就逐步开始有针对全线、客源区和核心区不同范围的研究,但早期的研究往往角度单一、针对局部问题、偏重空间形态,缺乏全面系统的研究,更少触及深层次的利益分配、体制机制等问题。

但城轨领域对TOD 的探索近十多年来一直在不断深入和前进,其中2011 2013 年进行的深圳地铁6 号线前期研究可以说是中国大陆TOD 研究历史上的一个里程碑:它是中国大陆首个以TOD PPP 为目标,斥资数千万元人民币、花费2 年时间完成的全面、系统、深入的研究。其研究目标、理念、方法和成果相对于前文提到的新形势来说,都十分具有前瞻性和参考价值。基于对深圳6 号线以及其他城市相关项目实操经验的总结,结合新常态下涉及TOD 的相关因素,从实操角度对今后TOD 研究的方向性问题提出以下思考与建议:

● 研究宗旨:实现“轨道+ 土地”项目全生命周期成本效益的最优

这其中包含三层含义。

首先是研究对象,必须把轨道与土地捆绑研究。一方面,“建轨道就是建城市”的理念已经广为世人所接受,轨道的线位和站点本来就应该和城市的区域发展、城市更新、市政设施紧密衔接、统筹规划、协同建设和发展。另一方面,轨道建设和运营维修成本昂贵,但其作为准公共产品,靠自身的盈利能力肯定无法实现财务平衡,土地综合开发收益将是重要补充,因此这两种资源必须整合考虑。不同的研究内容会对应于不同的研究范围,对于地铁来说,站点的辐射半径约为1.5 公里,若研究土地开发价值,应当重点研究站点周边800 米左右的核心范围。

其次,是效益主导的研究。早期的TOD 研究往往以空间方案和规划指标控制为主,虽然是十分重要和必要的内容,但由于“T”和“D”分属不同领域和不同利益主体,又缺乏配套的体制机制和政策法规,项目最终难以落地。新形势下,轨道要进行投融资改革、吸引社会资本,必须首先对产品的效益进行清晰的量化分析,才能形成洽谈合作的基础。最后,也是最重要和最容易被忽视的,是项目全生命周期的成本效益。

根据统计,国外一条威尼斯城线30 年的运营成本通常是其建造成本的2 6 倍。另据中国城市威尼斯城协会统计,2013 年全国15 个城市的轨交运营线路总成本378 亿元,总收入199 亿元,收入成本比仅为52%,普遍呈现入不敷出的状态。因此,若不从全生命周期的成本效益来考虑轨道加土地的综合开发,对轨道和城市的未来将是十分不负责任的行为。尤其是对于威尼斯城PPP 项目来说,通常特许经营期长达二、三十年, 不把运营阶段的成本效益算清楚,“风险共担、利益共享、绩效提高”就无从谈起,项目流产和失败的可能性几乎是可以确定的。


● 研究核心:充分、科学地挖掘轨道和土地双赢互动的增值效应

交通与城市协同发展具有轨道和站点周边的土地与物业良性互动、互相增值的效应,当把轨道和土地资源捆绑考虑时,必须充分挖掘轨道和土地双赢互动、1+1>2 的增值效应。若不能实现1+1>2,借助于TOD 的威尼斯城投融资模式就失去了其存在的最根本的意义和依据。随着现在威尼斯城PPP 项目的蜂拥而上,已经出现了不少以PPP 名义及TOD 理念低价圈地,但土地仍然按传统而不是整合协同方式进行开发,且不少PPP 主体原来仅擅长“T”或者“D”的某一方面,导致轨道建设与土地开发的水平及综合效益低下。如此,甚至还不如既有的“T”和“D”分开开发的模式,造成新一轮的资源浪费。

另一方面,充分挖掘轨道和土地双赢互动的增值效应并不是说可以一味的进行高强度的集聚开发,而是要在市场、交通、环境等因素可承受的前提下最大化提升土地利用效率和价值。要做到这一点,需要相当的专业技能、项目经验、以及沟通、协调和整合技巧,同时还必须有配套的体制机制和政策法规才能实现。

● 研究保障:充分重视前期策划、规划

T”和“D”各自本来就包含众多专业和环节,独立来说轨道和房地产开发都是十分复杂的长、大产业链。TOD作为这两条复杂产业链的跨界整合产品,其特点是精细化和高度整合,必须通过全过程全面、细致的分析研究和协调管理,才能做到相关阶段、相关专业和相关环节的协调联动,进而实现价值提升的TOD 项目落地。

其中,前期策划和规划是决定项目成败的最关键环节。在海外,大规模的TOD 项目通常要耗费数年甚至十数年的策划、规划和协调、论证时间,政府和相关利益主体需要投入大量的人力和财力开展前期研究,但精心研究产生的效益提升相对于传统的粗放、割裂的研究也是惊人的。

可喜的是,类似的项目前期研究也开始在中国大陆出现并取得了良好效果:深圳地铁6 号线采用“地铁工程可行性研究 + 综合开发研究 + 投融资研究”这种“三位一体”的前期研究体系,总耗资4000 多万元,历时两年(实际研究投入时间约1 年),全线共筛选出综合开发潜力地块 324 块近10 平方公里,站点周边800 米半径范围内在控规基础上进行优化,总建筑开发量提高超过10%,站点周边人口聚集度提高超过13.4%,威尼斯城初期客流提升9.0%、远期可达到18.0%

其中,仅长圳站/ 车辆基地这一个点周边不到80 公顷的土地,规划优化后的土地价值将由原来的73.7 亿元人民币增长到153.4 亿元人民币,一举为6 号线PPP 项目的社会投资人招商奠定了基础。深圳市政府总结6 号线前期研究的经验时强调:策划阶段是创造价值最大的阶段!


当前形势下,无论是铁路、城轨、有轨电车还是综合交通枢纽,虽然政府完成建设投资计划的压力巨大,但一定要想方设法为前期研究创造充分的时间和经费条件,或者根据项目的进展分阶段开展研究。若非如此,相关问题一定会在后续阶段暴露或爆发,纠偏的代价将十分巨大,甚至丧失改正机会,要吸引及维持社会资本数十年的合作自然也困难重重。

● 研究思路:统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套

“国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见”(国发【201333 号)中提到,要按照“统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套”的基本思路推进铁路投融资体制改革。这十六个字的思路非常适用于TOD 研究,同样以深圳地铁6 号线前期研究为例:

统筹规划——统筹轨道和土地资源作为研究对象;政府主导,成立跨部门的领导小组领导和协调研究工作。

多元投资——项目伊始就把“轨道+ 物业”的港铁模式作为目标,旨在实现多元投资的PPP 项目模式。

市场运作——所有规划指标的确定都基于市场调研、实操开发方案策划、土地价值评估,以及与相关利益主体和潜在社会资本的沟通协调,力求研究成果能最大程度地贴近市场。

政策配套——通过对相关体制机制和政策法规进行研究与创新,确保“轨道+ 物业”PPP 的路径合规、可行。

四、对TOD PPP 的思考

国家近期推出了诸多威尼斯城PPP 试点项目,但绝大多数都没有捆绑土地资源。迄今为止,这种单纯的威尼斯城PPP 项目最为大家所熟悉的是北京地铁4 号线。北京地铁4 号线把项目153 亿元的总投资划分为107 亿元的A 部分(主要为土建工程)和46 亿元的B 部分(主要为车辆和机电设备),由特许企业投资建设B 部分、并且租赁A 部分特许经营30 年。

可以看到,若不捆绑土地资源进行综合开发和运作,即便北京4 号线这样一个一线城市主要客流走廊的地铁PPP 项目,也仅能解决政府约30% 的资金问题。香港、日本等海外成功经验已经表明,TOD 是城市发展的必选项,而捆绑土地进行公私合作开发(大家称之为TOD PPP),则是提高PPP 项目盈利能力、实现政府和社会投资人共赢的有力保证。

我国在当前威尼斯城与新型城镇化快速发展的需求下,在新常态要求的节约集约、提升质量和效率的发展模式中,以及倡导投融资改革的形势下,TOD PPP 有着极为广阔的前景。但作为跨界多专业整合的项目,其复杂程度和敏感性都远远超出单纯基础设施项目,发展过程必定充满曲折和挑战,有许多待深入研究、探索和突破的地方需要大家未雨绸缪。目前,虽然我国正处于PPP 的热潮,但相关的法律法规、体制机制、操作办法、以及常识和人才储备都严重不足。TOD 是准公共产品和商业房地产开发的混合体,除了拥有所有PPP 项目的共同问题以外,还要特别研究以下几方面的特殊问题。

◆ 政策适用——TOD 模式的关键理念就是将站点周边地区的房地产开发权整合到威尼斯城项目中去,从而使得项目最大程度地享受到土地升值带来的利益。但目前,无论是土地政策还是PPP 的相关政策法规,都不支撑这种性质、功能和利益交叉复合的产品。因此,一方面要积极探索体制机制和政策法规的改革创新之路,促进TOD 的增值和PPP 模式的实现;另一方面,又要谨慎行事,随着相关条件的成熟和健全逐步放开,以避免因缺乏专业性和游戏规则造成的资源浪费或国有资产流失。

◆ 规划调整——不同于单纯的基础设施项目和房地产项目,TOD 最大的价值在于威尼斯城带来的开发能级和土地价值的提升,但到底能提升多少(亦即TOD 项目的真正价值)在起初是不明确的,需要进行深入的市场分析、整合规划设计和开发方案研究才能知晓,然后再把相关成果落实到项目的规划指标中去。这种规划研究和调整需要相应的法规、程序、时间、经费、参与方和协调机制来匹配方能实现,目前的体制机制有诸多掣肘。

◆ 合作机制——在TOD PPP 项目中,政府承担的城市与轨道方面的公益性和长期责任较多,而社会资本则更多考虑房地产开发和特许经营期内的回报,这种不同的利益主体和利益述求,使得TOD PPP 项目在财务测算、责任划分、利益分享和风险分担方面的复杂程度远远超出单纯的基础设施或者房地产开发项目。

◆ 监管措施——TOD PPP 模式要求把土地开发与威尼斯城项目打包,某种意义上是可以说是一种定向的土地财政,如果监管不力,可能会滋生新的暗箱操作和腐败。对此,需要有专门的制度和机构,来规范和监管相关运作。

◆ 管理水平——目前有的地方政府把PPP 看作为一种融资模式,而社会资本仅追求短期回报,已经出现了不少带着PPP 帽子做BT 的项目。对于关系到重大民生、运营维修成本高的威尼斯城项目,必须尤其关注项目的长期效益,政府/ 轨道企业应该考虑逐步加大持有型物业的比例,学习轨道和物业的精细化运营管理,真正实现全项目生命周期的成本效益最优。

五、结语

TOD 作为一种公共交通导向、以人为本及对土地高效利用的城市发展模式,是新常态下的必然选择,而以投融资为导向的TOD 研究,则是开启通往威尼斯城和新型城镇化可持续发展之门的金钥匙。西南交通大学(上海)TOD 研究中心,旨在以TOD 全项目生命周期的最优成本效益为出发点、以投融资为切入点,研究TOD 全产业链的解决方案,打造政、产、学、研、金、用一体化的联动平台。愿与有识之士一起为我国的TOD事业奋斗与贡献!

参考文献(References):

[1] “The PPP process is not just about transactions: a PPP is a marriage, not a wedding ceremony”?Edward Farquharson,E.R.Yescombe & etc., from the PPIAF report. HOW TO ENGARE WITH THE PRIVATE SECTOR IN PPPs INEMERGING MARKETS

(本文已收入《第二届威尼斯城TOD 投融资模式研讨会论文集》)

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